El pasado 19 de febrero, el secretario de transparencia de la Presidencia de la República de Colombia –Andrés Idárraga– mediante un comunicado de prensa solicitó a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación una “investigación profunda” por un “presunto volteo de tierras” de Juan Guillermo Zuluaga cuando fue alcalde de Villavicencio. La base de este requerimiento es un informe emitido por la Contraloría Municipal de Villavicencio en diciembre de 2023.

Si bien la trazabilidad al cambio de norma y su recategorización injustificada del suelo es indispensable –ante los consabidos vacíos del Acuerdo 287 de 2015 – Plan de Ordenamiento Territorial de Villavicencio– sintetizo en esta columna –sin presunciones ni tibiezas– el volteo de tierras que se llevó a cabo con ese POT porque es necesario ampliar el espectro de las múltiples irregularidades de ese cuerpo normativo, que no solo se dio por la incorporación de suelo rural a urbano, sino desde el rampante eufemismo de la creación de “nuevas centralidades”; que no es otra cosa que la adjudicación de una intensidad desproporcionada de usos y alta edificabilidad a un área no soportada a partir de un cambio de modelo de ocupación que nunca se justificó técnicamente.

Policentrismo: un planteamiento especulativo

El POT de Villavicencio desde su propósito y visión de ciudad plantea un cambio en el modelo de ocupación: pasar de un modelo monocéntrico a uno policéntrico con el fin de mejorar la capacidad, cobertura, tiempos de desplazamiento y transporte con base en las proyecciones poblacionales, los requerimientos de áreas futuras y la configuración de modelos tendenciales para su espacialización. Premisa que se desarrolla de forma especulativa y descontextualizada porque conceptualmente es un planteamiento infundado que evidencia la falta de visión de ciudad y el precario análisis de la misma –y con esto no pretendo rebatir la posibilidad de una ciudad policéntrica–, pero sí la propuesta del POT de Villavicencio y sus Documentos Técnicos de Soporte (DTS) que argumentan ligeramente que se va a “Transformar el modelo de ocupación de Villavicencio en un Municipio poli- céntrico logrando la desconcentración de los servicios del actual centro”. Argumentación mediocre que intenta legitimar a manera de silogismo que; si existe “un solo centro” y este se congestiona, pues la solución es proyectar más centros para que esto no suceda.

El cambio de modelo de ocupación planteado por el POT se estructura a partir de la definición de las áreas de actividad, específicamente de las Áreas de Actividad Intensiva o centralidades, que se configuran como elementos articuladores del modelo propuesto, estas centralidades se caracterizan por la gran mezcla e intensidad de usos y se categorizan en: centralidad histórica, centralidades periféricas y centralidad lineal. La función esencial de estas áreas es “servir como nodos de desarrollo territorial en los cuales se desempeñan múltiples actividades, especialmente equipamientos de carácter municipal y regional, con variedad de usos y alta edificabilidad, y con altos índices de deseo de viaje de todo el territorio municipal”.

La iniciativa de este planteamiento radica en postulados elementales para el policentrismo, como la conexión entre centralidades que para el caso de Villavicencio no supera los 8 km y el tiempo de desplazamiento no es mayor a veinte minutos en condiciones de alto flujo vehicular, además, la competencia en la categorización de los usos del suelo, su definición, clasificación y concepción no manifiestan criterios técnicos y/o teóricos de capacidad, cobertura, delimitación, ubicación y ejecución, el ínfimo análisis contextual evidencia el enfrentamiento de estas nuevas centralidades con áreas de actividad residencial predominante, desvirtuando el concepto de transición entre áreas de actividad y dejando a la deriva la nueva proyección de estructura urbana.

La falta de sustento en el empalme de la conceptualización de las centralidades con sus regímenes de usos y su vocación en la ciudad plantea una disyuntiva respecto a la incidencia de estos polígonos en su articulación con el territorio, proyectándose como focos abstractos que sólo desencadenan planteamientos especulativos sobre la renta del suelo y actividades supeditadas a supuestos desarrollos urbanísticos que desconocen su contexto.

Proyección poblacional sobredimensionada: el origen del volteo de tierras

Las proyecciones poblacionales en el ordenamiento territorial permiten conceptuar acciones, políticas y estrategias que de manera integral buscan responder a necesidades de la población presente y futura en relación a aspectos sociales, ambientales y económicos; dichas proyecciones se establecen mediante un análisis de tendencias y dinámicas demográficas singularizadas en cada territorio, teniendo en cuenta su configuración histórica de procesos, evolución, estructura y dimensión poblacional.

Una serie de componentes estructurales del ordenamiento territorial de la ciudad de Villavicencio, como la clasificación del suelo, el área requerida futura y el cambio de modelo de ocupación están supeditados a la proyección poblacional calculada por el POT de 2015. El sustento de los DTS, respecto al ritmo de crecimiento poblacional del municipio, son los datos de censos históricos de Colombia elaborados por el DANE, el sistema de información de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio (EAAV) y la determinación de cuatro variables socioeconómicas y demográficas de mayor incidencia para la ciudad: el crecimiento de la actividad petrolera, la agroindustria en la altillanura, el desplazamiento forzado y la doble calzada Bogotá – Villavicencio.

Las cuatro variables socioeconómicas para el cálculo del crecimiento de la población fueron ponderadas exceptuando el desplazamiento forzado ya que “El número acumulado de personas desplazadas que tiene la ciudad, es una variable que en los últimos años ha pesado mucho (el 22 % de la población de Villavicencio), sin embargo, este número no es real pues depende de que las personas se registren, situación que genera incertidumbre al estimar a futuro, el número de desplazados y con mayor dificultad a un horizonte poblacional como el nuestro (2026)”. Adicionalmente los DTS advierten que “el post-conflicto producto de una eventual firma del proceso de paz que se adelanta en Cuba, también fue considerado por el equipo formulador del POT como una variable incidente en el incremento poblacional de Villavicencio, sin embargo, por no existir antecedentes referidos a la variable en mención, no fue posible adelantar un análisis estadístico al respecto”. Para las otras tres variables se determinaron tres franjas de tiempo: 2014 – 2018, 2018 – 2022 y 2022 – 2026.

El problema radica en que los DTS no establecen el valor de las variables utilizadas ni la fuente de datos como: la producción de petróleo de la ciudad de Villavicencio, el número de vehículos tipo 1 que ingresan por el peaje de Pipiral y los empleos generados por el sector agropecuario e industrial. Además, con los resultados de esas variables –no soportadas– se generaron tres escenarios para las franjas de tiempo ya nombradas, partiendo con la tasa de crecimiento de 3.48 % entregada por el DANE en el año 2013. Los escenarios: moderado, acelerado y medio fluctúan respecto a la incidencia de cada variable, donde se seleccionó el modelo medio que propone una tasa de crecimiento para el último periodo de 5.28 %. Las proyecciones poblacionales entre el DANE, la EAAV y el equipo formulador del POT no distan de manera sustancial en los cálculos hasta el año 2013, sin embargo, la proyección poblacional para el año 2027 del POT en relación al DANE difiere en 470.916 habitantes.

Fuente: Tabla 4 de la Memoria Justificativa del Acuerdo 287 de 2015. Población por área 2012 – 2027.

En el DTS – Componente General, en el Componente Urbano y en la Memoria Justificativa del POT se plantea una población para el año 2027 de 1’087.993 habitantes, en cambio, en el DTS – Documento Síntesis en las acciones de clasificación del suelo se determina que: “Villavicencio en el largo plazo deberá garantizar calidad de vida a cerca de 1’010.000 habitantes”. Debido a las sustanciales diferencias de la población proyectada al año 2027 en relación al DANE, las imprecisiones de los DTS y ante la falta de soporte de las variables utilizadas en la metodología para dicha proyección; se solicitó a la secretaría de planeación –de la administración posterior a la de Zuluaga– una aclaración que justificara cómo se cuantificaron dichas variables en los horizontes temporales planteados, la dependencia en mención informó que una vez verificada la información no fue posible establecer el soporte de las variables aplicadas para el cálculo de la proyección poblacional (Anexo 1), socavando la rigurosidad y validez del cálculo estipulado en el POT.

En suma, Villavicencio desde el año 2014 ingresó al programa de Ciudades Sostenibles y Competitivas de Findeter y como parte de un proceso de diagnóstico se desarrollaron tres estudios a cargo de la firma consultora IDOM, que dentro del análisis de la huella urbana y escenarios de crecimiento de la ciudad enmarca diferencias entre las proyecciones poblacionales planteadas por el POT de Villavicencio, IDOM y el DANE. Findeter expone que: “Los valores obtenidos para el 2027 por IDOM se diferencian en cerca de 349.000 habitantes con la proyección del POT, lo que se debe a la utilización de una curva asíntota. Para el 2050 la proyección de la población realizada por IDOM es similar a la proyectada por el POT para el 2027”. De hecho, se puede evaluar un acontecimiento concreto en torno a la población de la ciudad, ya que en el año 2018 el DANE realizó el Censo Nacional de Población y Vivienda, en donde la población censal ajustada para la ciudad al año 2019 fue de 531.275 habitantes, distando en 130.504 habitantes según lo proyectado por el POT para el mismo año.

El Plan de Ordenamiento Territorial en principio tiene en cuenta lo que el Acuerdo 021 de 2000 contempla como suelo urbano, a esa área adiciona el polígono de cobertura de acueducto y alcantarillado y los predios que bajo certificación de la EAAV cuentan con el servicio, los proyectos urbanísticos que poseían licencia de urbanización, los asentamientos objeto de legalización urbanística y los equipamientos construidos a la época de la formulación del POT. De esta forma el POT llevó a cabo un ejercicio que, con base en la proyección poblacional, determinó la demanda de área requerida hasta el año 2027 y como resultado estableció un valor que oscila entre las 1.800 y 2.000 hectáreas netas urbanizables aproximadamente. Sin embargo, ese ejercicio se refleja de manera imprecisa, ya que en la Memoria Justificativa se expone que: “Es así como después de generar todos los procesos de recolección de información e identificar cuantas viviendas se requieren por grupo poblacional y cuantas personas espera la ciudad en el tiempo en los mismos estratos se determinó el área requerida año a año con un resultado de 5.217,19 hectáreas brutas (se requieren cerca de 3.794 Hectáreas para albergar a la población que se va a tener desde 2016 hasta 2027)”. La imprecisión del área para albergar a la población es mayor a 1.900 hectáreas.

Tanto en la Memoria Justificativa como en el DTS – Componente General se enmarca el desarrollo de 5 escenarios con el fin de espacializar el área requerida a largo plazo, con base en los principios rectores de ecoeficiencia, inclusión y funcionalidad. La metodología para el cálculo de dicha área abarcó 31 muestreos que se realizaron de manera aleatoria donde se estableció una caracterización poblacional que, según lo que evidencia la Memoria Justificativa, no plantea ningún elemento relevante en el desarrollo de los escenarios, pero con el fin de poder analizar las fichas de caracterización urbanística y poblacional de cada muestreo; se solicitaron a la secretaría de planeación. La respuesta inicial requería quince días de plazo con el fin de dar una contestación a fondo, superado ese tiempo, dicha dependencia no entregó la información y posterior a un fallo de tutela la secretaría de planeación manifestó que no encontró la información solicitada (Anexo 2). Dejando en evidencia vacíos estructurales en relación al proceso metodológico planteado para el cálculo del área requerida a largo plazo.

Según la Memoria Justificativa, bajo los principios rectores establecidos y como resultado de la evaluación de escenarios se determinó como mejor escenario el número 5, ya que es el modelo que “reúne las condiciones necesarias de una ciudad planificada y en donde se busca el bienestar de la población Villavicense”. Sin embargo, es necesario exponer que, pese a que el POT enarbola las banderas de la ecoeficiencia, la inclusión y la funcionalidad como principios; la argumentación, formulación y evaluación de los escenarios para la delimitación y cálculo del área requerida futura carece de coherencia al elegir el escenario 5 como el ideal para implementar en el municipio, ya que su evaluación en categorías como servicios públicos, espacios públicos y barreras naturales es de 2, 1 y 1 respectivamente, calificación que se estipula de 1 a 5, es decir, el resultado y escogencia se basó en una simple media aritmética.

Incluso, las imprecisiones en relación al área requerida futura de la ciudad se evidencian en la discordancia del número de hectáreas en varios de los documentos del POT, para la Memoria Justificativa el planteamiento es de 3.794 hectáreas, para el DTS – Componente Urbano la cifra de área requerida es 3.700 hectáreas, en el DTS – Documento Síntesis el área urbana propuesta es de 3.923 hectáreas y en el acta de concertación ambiental, dentro de la clasificación territorial se acuerdan 3.867 hectáreas.

El reconocimiento y cálculo poblacional, como base del ordenamiento territorial, requiere precisión en el soporte de las variables a utilizar, ya que es con base en el número de habitantes que se proyectan los elementos estructurales de la ciudad. El POT de Villavicencio, sus DTS y la administración municipal no lograron justificar el ponderado de variables que plasman en relación a las proyecciones poblacionales y a los criterios para la espacialización del área requerida futura, planteando cambios irregulares y especulativos en la clasificación y usos del suelo de la ciudad.

El equipo formulador del POT que no supo resolver una regla de tres

Para la delimitación, concepción y proyección de las nuevas centralidades; el equipo formulador del POT estableció 5 escenarios posibles que fueron evaluados bajo los tres principios rectores ya mencionados: ecoeficiencia, inclusión y funcionalidad, teniendo en cuenta las categorías de movilidad, espacio público, valor del suelo, equipamientos, relación costo-beneficio, impactos ambientales, barreras naturales y sistema hídrico.

La valoración dio como resultado unos promedios bajo una simple aritmética, pero se incluyeron categorías que no se vieron reflejadas dentro de las conceptuadas bajo los principios rectores como “concentración de generación de residuos” y “calentamiento global”. A diferencia del proceso llevado a cabo con los 5 escenarios para definir el área requerida futura, esta metodología no estipula de manera explícita cuál escenario es el escogido, pero con base en el ponderado resultante y en la planimetría se logra evidenciar que el escenario elegido es el denominado “Nuclear Extremo”. El DTS – Componente Urbano enmarca los criterios de delimitación de las áreas de actividad e identificación de la cantidad de área que requieren estas nuevas centralidades, con base en el plano de áreas de actividad y en la cartografía catastral del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), además, homogeneizó las áreas con base en los porcentajes de actividad económica de cada manzana.

Con base en lo anterior, el equipo formulador del POT tomó como muestra el área de la Centralidad Histórica, su nivel de participación respecto al área desarrollada del municipio y el área requerida hasta el año 2027, con estos factores y aplicando una “simple regla de tres” –como lo expone el POT– se estimó el área total de las centralidades.

Fuente: Documento Técnico de Soporte – Componente Urbano. Acuerdo 287 de 2015.

De acuerdo con el equipo formulador del POT, y después de resolver la “simple regla de tres”, el área de las centralidades debe ser de 450 hectáreas aproximadamente, no obstante, una verificación de la regla de tres demuestra que el resultado correcto es 47.59 hectáreas, distando en más de 400 hectáreas; o para dimensionarlo espacialmente: 9.63 veces el área actual del Centro Histórico, en efecto, el equipo formulador del POT no logró resolver la “simple regla de tres” propuesta para el cálculo de las nuevas centralidades de la ciudad.

Al hacer una revisión cartográfica se pudo comprobar que el error de la proyección de las 450 hectáreas no es solo en cifras de los documentos del POT, también se refleja en la planimetría, por lo que se le solicitó a la secretaría de planeación municipal el soporte para dicho cálculo; esta dependencia informó que una vez revisado el archivo no se encontró el soporte del cálculo para el Área de Actividad Intensiva (Anexo 3), evidenciando nuevamente el débil proceso metodológico, conceptual y estructural para el desarrollo de las proyecciones de uno de los ejes medulares del modelo de ciudad propuesto por el Acuerdo 287 de 2015.

El POT de Villavicencio y sus responsables deben caer

La serie de vacíos e inexactitudes en torno al cambio de modelo de ocupación planteado por el POT de Villavicencio, sus DTS y anexos; evidencian la falta de fundamentos técnicos, conceptuales y teóricos para un cambio de modelo que debía estructurar de manera estratégica una distribución de actividades e interacciones con base en la misión y visión de ciudad.

Las complejidades en relación a componentes esenciales del ordenamiento y prospectiva territorial en Villavicencio parten con el reconocimiento y cálculo de la población, actividad indispensable para la proyección de elementos estructurales de ciudad, sin embargo, el POT y sus DTS no soportan el sobredimensionamiento de 470.916 habitantes en relación a lo calculado por el DANE ni el “desfase” de las 400 hectáreas que determinaron para las nuevas centralidades y mucho menos las 1.900 hectáreas de “imprecisión” del área requerida futura. El volteo de tierras es fáctico.

El POT de Villavicencio debe caer por sus copiosos vacíos, complejidades e inexactitudes que evidencian problemas estructurales y conceptuales en el instrumento de planificación más importante del municipio. Este cuerpo normativo ha condenado a la ciudad a un modelo sin soporte técnico y teórico que promueve proyecciones especulativas sobre la renta del suelo y supedita el desarrollo territorial al establecer centralidades mal conceptuadas y sobredimensionadas. Pero también deben caer sus responsables: Juan Guillermo Zuluaga, alcalde de Villavicencio entre 2012 y 2015 –quien sancionó el POT– Andrés Felipe García, secretario de planeación de la época –que por sus funciones reglamentó dicho Plan y lo sustentó ante el Concejo Municipal de Villavicencio– Alexander Baquero, concejal coordinador ponente del proyecto de Acuerdo –actual alcalde de Villavicencio–, y los 18 concejales restantes que lo aprobaron.